Stationär versus Internet

Ohne Einzelhandel keine attraktiven Innenstädte: Dieser Zusammenhang wurde unlängst wieder deutlich bei einer Studie des Beratungshauses JLL, das die Frequenz der Passanten in Innenstädten untersuchte. Demnach flanieren an einem durchschnittlichen Samstagnachmittag knapp 8 300 Passanten über die Nürnberger Karolinenstraße. Dennoch ist festzustellen, dass sowohl Flächenumsatz als auch die Zahl der Vermietungen in den Städten im Jahr 2017 zurückgegangen ist.

Ein Grund dürfte das veränderte Einkaufsverhalten sein, das sich im Zuge der Digitalisierung weiter wandeln dürfte. In einzelnen Sortimentsbereichen ist das bereits deutlich sichtbar. Vor allem bei Non-Food-Sortimenten wie Textilien, Schuhen und Büchern verlagert sich der Einkauf zunehmend ins Internet. So ist der Einzelhandelsumsatz im Non-Food-Bereich zwischen 2008 und 2017 um vier Prozent zurückgegangen. Aber auch Marktteilnehmer, die sich gut behaupten können, prüfen die Standorte, Mietforderungen und Flächenzuschnitte von Immobilien deutlich kritischer als noch vor einigen Jahren. Zunehmender Online-Handel, Umsatzdruck und die Konsumentenansprüche führen zu laufenden Veränderungen der Markt- und Wettbewerbsbedingungen.

Die Zukunft des Einzelhandels wird vielerorts als wenig rosig beschrieben. Vor allem in den Klein- und Mittelstädten verstärken sich die Strukturprobleme, die Bürgermeister und kommunalen Verwaltungen haben mit hohen Leerständen und Verödung der Innenstädte zu kämpfen. Die Verkehrswege werden vielfach als mobile Lager genutzt, auf der sogenannten letzten Meile sorgt der starke Lieferverkehr für Verkehrsbehinderungen (z. B. Lieferfahrzeuge halten in zweiter Reihe oder auf Geh- und Radwegen)

Umfassende Prüfung

Wenn es um die Ansiedlung von stationärem Einzelhandel geht, haben die Kommunen seit vielen Jahren innerhalb der Baunutzungsverordnung (BauNVO) ein scharfes Schwert in der Hand. Sie können damit neue Projekte ablehnen, wenn dadurch negative Folgen zu erwarten sind. Dies gilt insbesondere für großflächige Einzelhandelsmärkte (in der Regel mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 Quadratmetern), deren Prüfung in § 11 Abs. 3 BauNVO umfassend geregelt ist. Diese umfangreiche Prüfung umfasst u. a. folgende Aspekte:

• Das Projekt wird daraufhin untersucht, welche Effekte es für Standorte, zentrale Versorgungsbereiche und gegebenenfalls Nachbarkommunen haben könnte, die im Einzugsbereich liegen.
• Mit Verträglichkeitsgutachten bzw. Wirkungsanalysen ist darüber hinaus nachzuweisen, dass durch das Projekt die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung berücksichtigt werden.
• Städte und Gemeinden erstellen Einzelhandelskonzepte, um die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben zu steuern. Gemäß dem Baugesetzbuch (BauGB) gelten sie als städtebauliche Entwicklungskonzepte und sind Grundlage für planungsrechtliche Eingriffe. Neue Projekte werden daraufhin geprüft, ob sie mit den kommunalen Einzelhandelskonzepten im Einklang stehen.
• In die Prüfungen werden auch die sogenannten Träger öffentlicher Belange einbezogen. Dazu zählen auch die IHKs, die im Bebauungsplanverfahren regelmäßig Stellungnahmen zu solchen Vorhaben abgeben und damit die Interessen der Wirtschaft vor Ort vertreten.
• Um Innenstädte, Quartierszentren oder ähnliche Einkaufsschwerpunkte vor einer möglichen Verödung zu schützen, werden in den städtebaulichen Entwicklungskonzepten „zentrale Versorgungsbereiche“ definiert. Innerhalb dieser Zentren können Ansiedlungen erfolgen – auch großflächig. Bei Ansiedlungen außerhalb dieser Bereiche werden in der Regel schädliche Auswirkungen vermutet. Deshalb wird überprüft, ob neue stationäre Ladenkonzepte diesbezüglich genehmigt werden dürfen.

All diesen Prüfungen müssen sich Online-Händler nicht unterziehen. Sie sind unbeschränkt erreichbar und haben keine Ladenöffnungszeiten wie der stationäre Handel. Auch in Bezug auf die Flächengröße, mögliche Auswirkungen auf die Innenstadt oder die landesplanerischen Ziele unterliegen die Online-Anbieter keinerlei Einschränkungen.

Dies soll am Beispiel des Spielwarenhandels verdeutlicht werden: Spielwaren werden bei Einzelhandelskonzepten regelmäßig als „zentrenrelevante Sortimente“ definiert, ihr Verkauf ist damit nur innerhalb der „zentralen Versorgungsbereiche“ zulässig, die die Kommune in ihrem Einzelhandelskonzept definiert hat. Angenommen, ein geplanter Markt soll eine Verkaufsfläche von 1 500 Quadratmetern haben, dann kommt hinzu, dass die Ansiedlung nach der Baunutzungsverordnung nur im Gebietstypus „Sondergebiet“ erfolgen darf. In der Praxis bedeutet dies häufig, dass die Ansiedlung von vorneherein nicht möglich ist. Sei es durch die bauliche Struktur, nur sehr kleinteilige Ladengeschäfte oder durch fehlende Stellplätze innerhalb des definierten Versorgungsbereichs.

Da haben es Online-Händler leichter: Sie benötigen lediglich eine Lagerhalle, für die sich auch ein Gewerbegebiet vor den Toren einer Stadt eignet. Dort sind Gewerbe aller Art zugelassen (§ 8 BauNVO), und damit natürlich auch ein Spielwarenhandel. Den Online-Händler kümmern auch keine Beschränkungen von Verkaufsflächen, wie dies beim Spielwaren-Einzelhändler in der Innenstadt der Fall ist: Er muss sich bei der Fläche an die Höchstgrenzen halten, die die Kommune in den Einzelhandelskonzepten und in den Bebauungsplänen festgesetzt hat.

Unterschiede im Planungsrecht

Wie sind die Unterschiede zwischen klassischem Einzelhandel und Online-Handel bau- und planungsrechtlich zu werten? Die Lagerhalle des Online-Händlers ist für Verbraucher nicht geöffnet, es gibt keine Parkplätze und Kundenbesuche sind nicht vorgesehen. Damit kann man eine Lagerhalle schwerlich als Verkaufsfläche betrachten. Bisher gibt es auch kein einschlägiges Urteil, das zu einer anderen Beurteilung gekommen wäre. Der Online-Händler hat also keinerlei Sortiments- oder Flächenbeschränkungen zu erwarten – zumal er als Gewerbebetrieb im Gebietstyp „Gewerbegebiet“ – im Rahmen der üblichen Festsetzungen – ohnehin zulässig wäre.

Stationärer Handel und E-Commerce werden in Bezug auf die Ansiedlungsmöglichkeiten grundverschieden beurteilt: Der sehr strenge ordnungspolitische Rahmen, dem der stationäre Händler unterliegt, ist für den Online-Händler unbedeutsam. Die EU-Kommission hat diesen Umstand aber durchaus im Blick: In den letzten Jahren hat sie zweimal Mahnschreiben an die Bundesrepublik gesandt, um bestimmte Regelungen der Raumordnung für den Einzelhandel zu klären. Die EU-Kommission vertritt u. a. die Ansicht, dass eine Beschränkung zentrenrelevanter Sortimente auf zentrale Versorgungsbereiche gegen die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr im Binnenmarkt verstößt. Diese Argumentation könnte im Ergebnis dazu führen, dass die Ansiedlung von großflächigem Einzelhandel auf der „grünen Wiese“ nicht mehr unterbunden werden könnte. Eine Anpassung oder europarechtliche Prüfung der deutschen Restriktionen ist bisher aber nicht erfolgt.

Jeder liebt urbane und lebendige Innenstädte. Es liegt auch am Einzelhandel, mit modernen Services, kreativen Innovationen und attraktiven Verkaufsflächen die Kunden anzuziehen und sie dort willkommen zu heißen. Klar ist natürlich auch, dass die Städte und Kommunen die Planungshoheit haben und den Rahmen vorgeben. Die Herausforderung für die Zukunft der Innenstädte und Versorgungszentren wird darin bestehen, den stationären Handel nicht durch Überreglementierung zu ersticken und Online-Angebote durch innovative Konzepte einzubinden. Dann wird auch der Online-Handel einen Beitrag leisten können, um die Attraktivität der Zentren und die etablierten Nahversorgungscenter zu erhalten. Gefragt sind Innovationen wie beispielsweise die Erstellung von Online-Avataren in stationären Shops, um Online- und klassischen Handel zu vernetzen. Dann werden selbst kleinere, aber gut erreichbare Standorte mit vernünftigem Parkplatzangebot zukunftssicher sein. Durch Cross-Channel-Strategien und die Digitalisierung der Verkaufsflächen bieten sich damit auch Chancen für die Innenstädte.